Pozn. editora: Doposud jsme se v Occamově břitvě věnovali hlavně oborům přírodních věd. Přírodní vědy však nelze oddělit (zejména kvůli jejich aplikacím v hospodářství) od oborů ekonomických. Autorka zde mapuje poválečný vývoj francouzské ekonomiky, který se řídil poněkud jinými zásadami, než nedávný vývoj u nás. Výsledkem je (dle mého názoru), že Francie je jednou ze zemí (přes jisté potíže, uváděné autorkou), které udávají tón evropské a světové ekonomice a patří k vědeckým a technologickým velmocem. Pokládám za příznačné, že racionální přístup ke složitým systémům se ve Francii, kdysi kolébce osvícenství, projevil mj. výraznou matematickou školou teorie chaosu. Možná by ani nám neškodilo uctívat méně "neviditelné síly" a sledovat více objekty pozorovatelné, hmatatelné.
Indikativní plánování ve Francii
Slovo plán má ve francouzštině mnoho významů. Všechny spojuje myšlenka určitého vymezení, určení, uspořádání, pořádku - ať už prostorového či dějového. Plán ve smyslu státního programu definuje Petit Larousse jako "soubor vládních opatření směřujících k organizaci a řízení ekonomické aktivity". Pojem plánování (planification) pak Larousse vysvětluje jako "vědu, jejímž cílem je nastolení ekonomických programů zahrnujících nejen indikaci cílů k dosažení, ale stejně tak i předpokládaný stav financování a realizace jednotlivých etap programu, případně také popis struktury organismů potřebných založit za účelem této realizace". Jak vidno, pojem plánování se pojí s vymezením cílů a s doporučeným programem sestaveným na určitých hospodářských očekáváních; rozhodně však z titulu svého vymezení nejeví známky plánování příkazového, ačkoli způsob uskutečňování prvního plánu se dirigismu velmi přibližoval.
Pojem plánu zakotvil ve francouzské ekonomice počátkem druhé poloviny čtyřicátých let. Tehdy vyvstala v depresí a válkou otřesené zemi potřeba účinného ozdravného hospodářského programu. Proč se francouzská vláda vydala cestou indikativních plánů? Na základě jakých zkušeností a na jakých hospodářskopolitických teoriích vzniká jejich rámec a pravidla? Jakými směry se plánování ubíralo v pozdějších letech, s jakými úspěchy a škobrtnutími, s jakou tváří vstoupí do 21. století? A v neposlední řadě - jak se projevuje duch indikativního plánování v politice Evropské unie?
První francouzský plán dostal požehnání 3. ledna 1946 dekretem generála de Gaulla. Cílem bylo učinit z Francie silnou moderní ekonomiku, vydobýt zpátky mezinárodní prestiž, zavést finanční přísnost a také potvrdit nadřazenost státu vůči ekonomice a veřejnosti vůči soukromí. Za vznikem a uskutečňováním myšlenky kombinace státního plánu a volných tržních mechanismů stál Jean Monnet, šéf komise pro hospodářský plán. Tato první fáze cesty plánování koketovala s dirigismem - období let 1946 až 1953 charakterizovaly přímé zásahy státu do ekonomiky: rodil se (respektive byl zrozen) veřejný průmyslový sektor a vládl protekcionismus. Do jaké Francie však první plán vtrhl? Po stránce politické - po demisi generála de Gaulla, podané osmnáct dní po podpisu lednového dekretu, se o moc ve IV. republice dělily v zásadě tři velké strany: komunisté, Republikánské lidové hnutí (MRP), což byli sociální katolíci, velmi blízcí bývalým křesťanským demokratům, a sjednocení socialisté. Po stránce ekonomické se kvůli válečným a vojenským výdajům a poplatkům hroutila měna, rostl deficit státního rozpočtu, dále nefungovalo zásobování a doprava, produktivita práce vázla kvůli chybějícím výrobním faktorům, zdecimované pracovní síle a nedostatku vlastních zdrojů energie (pro ilustraci: Francie dovážela 38% energie, produkovala např. sotva 65% své potravinové spotřeby, to vedlo k dalším nákupům v zahraničí a rostoucí inflaci). Za takových podmínek lze pochopit pevnou ruku státu při mobilizaci pracovních sil a výrobních zdrojů, zejména pokud se mimo oživení hospodářství jednalo o znovuzískání postavení velmoci, jehož ztrátou Francie trpěla již od předválečných let.
Po tomto dirigistickém období pod vedením levice, kladoucím si za prvořadý cíl rychlou rekonstrukci základních odvětví (uhlí, elektřina, ocel, doprava, stavební materiály - cement, zemědělské stroje), tedy alespoň posun k soběstačnosti, a během kterého je současně přijat na Monnetův popud Schumanův plán integrace evropského hutního a důlního průmyslu, akceptován Marshallův plán a uskutečněn vstup do NATO, se druhý plán zaměřuje na celkovou harmonizaci růstu hospodářství. Heslo "vyrábět především" se mění na "vyrábět lépe" - množství je doplněno kvalitou, pozornost se obrací ke zpracovatelskému průmyslu, bytové výstavbě, zemědělství, ale také k vědě a výzkumu, celkově pak k lepší součinnosti výrobních sektorů. Cíle II. plánu byly ještě značně kvantifikovány a stejně jako v I. plánu s přehledem dosaženy: očekávaný 25% růst národní produkce byl překonán o 5% a zamýšlený 30% růst průmyslu vyjma bytové výstavby poskočil až na 46%, přičemž obzvláštní růst vykazovala výroba elektřiny, automobilů a chemický průmysl. Stinnou stránkou rostoucích mezd a tedy vnitřní poptávky tvořily zvyšující se dovozy a dušení snah o tolik potřebný vývoz. III. plán si proto klade za cíl peněžní stabilitu, vyrovnání vnější platební bilance a růst ekonomiky vyjádřený dvacetiprocentním přírůstkem národního produktu do roku 1961. V roce 1958 za těmito účely došlo k devalvaci, po které hospodářský růst v letech 1958 a 1959 přibrzdil na dvakrát 2,5%, ale po tomto krátkém vydechnutí vzrostl do konce roku 1961 na 11%.
Ambice IV. plánu z roku 1962 míří k růstu národního produktu o 24% za čtyři roky, a to bez zahraniční pomoci, s vyrovnaným rozpočtem a pod vlivem nástrah otevřené ekonomiky. Zamýšlené míry růstu je dosaženo již v polovině trvání plánu, ale současně míra investic zaostává a naopak s rostoucími příjmy stoupá spotřeba, ale i ceny, a tak je v prosinci 1963 operativně přijat stabilizační plán, který demonstruje uplatnění principu diagnóza - cíle a priority - projekt - prostředky a způsoby jeho uplatňování.
V průběhu IV. plánu vystrkují růžky snahy o decentralizaci řízení ve prospěch doposud neexistujících regionů. Ustavením regionálních prefektur v roce 1964 se z dosavadních operativních složek plánu stávají složky regionální, jejich činnosti napomáhají Komise regionálního ekonomického vývoje (CODER), sestávající jednak z místně zvolených osob, jednak ze zástupců důležitých odvětví a v neposlední řadě ze vzdělaných a zkušených osobností. CODER zastává roli konzultanta směrů rozvoje regionu navrhnutých prefektem. Pojem regionalizace provází francouzské plánování dodnes, a to zcela v intencích uskutečnění nadřazených celonárodních záměrů.
Počínaje V. plánem z roku 1966 tedy dochází k posunu od posuzování jednotlivých odvětví k hodnocení stavu a přijímání rozhodnutí více v rámci regionů. VI. plán z roku 1971 se pokouší zdokonalit působnost regionů pomocí Regionálních programů vývoje a vybavení (PRDE). VII. plán začíná ve znamení větší svobody regionálních veřejných zařízení, která si mohou sama stanovit program vývoje a uspořádání, aniž by potřebovala svolení státu; musí jen respektovat směry celonárodního plánu. Tento způsob však bohužel nezaznamenal úspěchy, těžko říci, zda vinou své nedokonalé propracovanosti, nebo vlivem vnějších šoků. Ve druhé polovině 70. let se plánování pro změnu zaměřuje na vybraná odvětví považovaná za nejperspektivnější: elektronika, telekomunikace, informatika, aeronautika, dobývání vesmíru a jaderná energie. Francie se také otevírá zahraničí, významně spolupracuje například s americkým lehkým průmyslem.
V roce 1981 se vlády chopila levice, která do politiky plánování vnesla některé změny. Předně vzala na vědomí neschopnost předpovědí v otevřené ekonomice - dosavadní metody určování míry růstu selhávaly v období krizí a tím pádem plán nedokázal stanovit směry a cíle, kterým by vláda byla schopna dostát; stanovením pevných, kvantifikovaných cílů by zase celá instituce indikativního plánování ztrácela svůj raison d'ętre, a tak je osmý plán podložen klouzavými projekcemi předloženými jednotlivými odvětvími a nabízí alternativní scénáře. Zákonem z 29. července 1982 vzniká právní rámec pro přijímání regionálních plánů a pro uzavírání plánových smluv (contrats de plan) jako prostředků k uskutečnění regionálních programů. Regionální plán ze zákona "určuje střednědobé cíle ekonomického, společenského a kulturního vývoje regionu pro období uplatňování národního plánu". Program stanovuje i způsob, jakým bude naplňován: buď vlastními silami regionu, nebo cestou smlouvy se státem, s jinými regiony, departmenty, komunami, veřejnými či soukromými podniky a jakýmikoli právnickými osobami. Ze strany departmentů či komun neexistuje právní nárok na kontrakt, ten vždy vyplývá ze společné vůle a předpokládá iniciativu ze strany regionu, může však být jak bilaterální, tak multilaterální. Ačkoli zákon dále označuje regionální plán za nositele předmětů smluv, první dvě generace regionálních plánů byly z důvodu otázky financování určovány diskusemi o kontraktech.
Systémově probíhá přijímání regionálních plánů následovně: regionální rada na základě nejrůznějších návrhů a porad s odborníky i s podniky na svém území sestaví a schválí závazný plán, který pošle ministrovi pověřenému plánem a územním uspořádáním. Ten o plánu zpraví národní plánovací komisi. Na podkladě ministrovy zprávy vláda "zhodnotí slučitelnost jednotlivých plánů mezi sebou a s plánem národním". Pojem "slučitelnost" nahradil původní "shodu", tím se vládě dostává větší volnosti v posuzování a schvalování jednotlivých plánů.
V průběhu prvních plánů se francouzská hospodářská politika snažila víceméně vždy o řešení okamžité situace, o léčení nejbolestivějších, zdraví a zpočátku i život nejvíce ohrožujících zranění a chorob ekonomiky, přičemž hlavní lékař v podobě plánovacího úřadu podle průběhu zotavování předepisoval léky (někdy hořké kapky, které bylo nutno v rámci zvolené terapie spolknout, občas musel i říznout), postupně se však podvoloval i zásadě "ať si tělo poradí samo", přičemž ordinoval jen podpůrné vitamíny, a dbal i na zdravé společenské vycházky s přáteli. Oporu jasně definovaného teoretického zázemí francouzská cesta postrádala, orientační body představovaly průběžné cíle, stanovené na základě rozboru dosavadního vývoje s těžištěm v současném stavu a odhadů střednědobých reálných vyhlídek.
Od počátku 80. let se administrativa plánování maximálně decentralizuje. Mottem stále zůstává odvětvová orientace, obohacená o pohledy z regionů. Regionální rady získávají stále větší pravomoci a zákon vymezující národní plán ponechává stále větší prostor operativním vládním rozhodnutím, aby výsledné uspořádání sklíček regionálních plánů do rámu vitráže plánu národního působilo harmonicky.
Vytyčení cílů s ohledem na možnosti perspektivních regionů, podpora jejich dosahování a současně požadavek aktivního přístupu ze strany těchto regionů jsou základními principy iniciativy Phare Evropské Unie na podporu transformace a integrace postkomunistických zemí Evropy. Skoro 80% finančních prostředků programů Phare čerpají Národní programy, jejichž příprava sestává z Indikativního programu, Operačního plánu a Finančního memoranda. Indikativní program sestavuje národní koordinátor (v ČR ministr hospodářství), schvaluje obvykle vláda dané země a Řídící komise Evropské komise a podepisuje národní koordinátor a komisař EK. Indikativní program stanovuje klíčové intervenční oblasti a střednědobá opatření; je orientován sektorově. Operační plán definuje věcný obsah programů a obsahuje návrh na příděly financí jednotlivým projektům s ohledem na současný rozpočet EK. Sestavuje ho opět národní koordinátor. Finanční memorandum je v zásadě závazná a velmi podrobná smlouva mezi EK a vládou dané země. Uskutečňování projektů se pak děje mimo jiné prostřednictvím kontraktů s podniky či právnickými osobami, které splňují určitá kritéria (právní, výkonnostní, cenová) a které pro tento účel musí být vybrány orgánem EU.
Cílem francouzských indikativních plánů bylo, je a bude omezování rizik spojených s nejrůznějšími výkyvy volného trhu. Francie, tradiční země revolucí, touží po nepřerušovaném růstu hospodářství a po sociálních jistotách. Paradoxem neutuchající víry v možnost dokonalé analýzy ekonomických veličin a v následné nastavení optimálního a účinného ekonomicko - sociálního programu je rostoucí počet stávek zaměstnanců státních podniků, ustupování jejich požadavkům ze strany státu, zvyšování podílu veřejných financí na státním rozpočtu, přebujelá byrokracie a odsouvání politicky těžko průchodných, avšak zoufale naléhavých a nutných opatření, jako je například reforma penzijního systému (doposud průběžného, ačkoli naděje dožití francouzských žen dosahuje nejvyšší hodnoty v Evropě, přes 83 let). Naopak probíhají vážné diskuse o přijímání ekonomicky ne zcela opodstatněných opatření typu "pětatřicetihodinovým pracovním týdnem proti nezaměstnanosti v 21. století". Jakkoli nastavují INSEE*, INED*, Banque de France, CREDOC* či CEPREMAP* realitě zrcadlo perfekcionistických analýz, výsledné francouzské hospodářské plánování představuje díky obavám z různých sociálních bubáků globální kompromis.
I Evropa potřebuje vedle větší orientační tabule, rozvážně umístěných směrovek a mnoha barevných šipek řadu menších kompromisů. Jen ne jeden veliký.
Zkratky:
INSEE = Institut National de la Statistique et des
Etudes Economiques
INED = Institut National d'Etudes Démographiques
CREDOC = Centre de Recherches et de Documentation de
la Consommation
CEPREMAP = Centre d'Etudes Prospectives d'Economie
et de Mathématiques Appliquées ŕ la Planification
Literatura:
Pierre Massé: Le Plan ou l'anti-hasard, éd. Hermann, Paris 1991 (napsáno 1965)
Claude Durand (sous la direction de): De l'économie planifiée a l'économie de marché - L'intervention de l'Etat dans l''industrie, éd. Publisud, Paris 1990
Jean-Marie Pontier: Les contrats de plan entre l'Etat et les régions, éd. Presses Universitaires de France, coll. Que sais-je?, Paris 1998
Petit Larousse, Paris 1967
Program Phare v České republice, MH ČR, Praha 1995
Qu'est-ce que Phare?, Phare Mode d'emploi, obojí Commission Européenne, Bureau d'information Phare, Direction Générale des Relations Economiques Extérieures, DG I, Bruxelles 1994, 1995
